En
la mayoria de los paises de la OCDE, el sistema tributario tiende a
corregir las desigualdades generadas por el mercado. En Chile, esto
no se da, por multiples razones.
En
este pais, la compresion de los impuestos es radicalmente
retrograda. Uno de los pilares más importantes de este pensamiento deriva de una
comprensión equivocada de los impuestos y la propiedad privada, la
misma que fue recogida por la dictadura en las reformas al sistema tributario hecho
entre 1974 y 1984. Según estas ideas, los impuestos se oponen a la propiedad,
son un castigo, un mal necesario, y como tal, han de ser lo más
bajo posible para financiar al Estado en sólo aquellas actividades
que los privados no pueden realizar (Estado subsidiario). Quienes defienden estas ideas
entienden que la propiedad privada es previa al Estado, que se trata
de un derecho natural.
Es
por eso que el sistema que se implementó en Chile durante la
dictadura buscaba mantener la mayor cantidad posible de capital en
manos privadas y así fortalecer la inversión que tuviera origen en
ese sector. Digamos que es la forma en que el neo-liberalismo
economico y el derecho natural gremialista tuvieron un punto de
contacto. Entonces, según este razonamiento equivocado, los
impuestos serían una especie de “prohibición a la propiedad”.
En otras palabras, en Chile no tendríamos impuestos sino exacciones.
Esta
comprensión combinada con la idea económica de que los impuestos
sólo son una forma de obtener recursos para el Fisco, forman el
contexto en que la obligación de pagar impuestos es considerada un
costo (algunos incluso lo considerar un robo) y no una
obligación política.
Por
otra parte, hay otros que entienden que la obligación de pagar
impuestos depende de la voluntad del que paga, como si se tratase
de una obligación que el contribuyente contrae con el Estado en el
momento en que realiza ciertos actos jurídicos. Para ellos,
cuando no es un robo, la obligación de pagar impuestos sería
equivalente a la obligación que usted contrae con alguien que le
presta un servicio: una vez que se celebra el contrato, hay que
pagar; antes no.
Por
supuesto, hoy ya no es posible sostener seriamente (a menos que Ud.
estudie en la PUC) que la propiedad privada es anterior al Estado y que
su justificación está en el derecho divino. Por el contrario, la
propiedad privada es un hecho institucional, vale decir, depende de
nuestros arreglos institucionales y uno de ellos es justamente los
impuestos que pagamos. En otras palabras, no puede haber un derecho
de propiedad privada sin impuestos. En este sentido, la propiedad
privada es consubstancial con los impuestos.
Desde
esa perspectiva, sostener que la obligación tributaria depende de la
voluntad individual de quien realiza ciertos actos, es desconocer la
realidad. El Estado, que hace posible la propiedad privada, no
puede existir sin impuestos, por lo que la obligación de pagar
impuestos no depende de la voluntad del contribuyente: depende de la
voluntad soberana (vale decir, de la ley). Pagar impuestos
entonces es una obligación que supone el hecho de vivir bajo las
reglas de un Estado. Y esa exigencia se deriva, en la mayoría de los
casos, del hecho de residir en Chile y no de
realizar o dejar de hacer ciertos actos. La realización de esos
actos sólo servirá de indicio para determinar el monto de la renta
(–en el caso del impuesto a la renta–) que estará afecta a
impuestos.
Entonces,
si la propiedad privada depende de los impuestos y estamos obligados
a pagarlos independientemente de nuestra voluntad, ¿qué ocurre
cuando evitamos el pago de un impuesto? En términos simples, dejamos
de cumplir con la ley y desconocemos el carácter social de la
propiedad privada.En ese sentido, lo que serian los ricos que evaden o eluden impuestos es aprovecharse de la sociedad, unos free-riders cualquiera.
Asi
visto, en el Derecho comparado, los impuestos hacen una parte de la tarea para
disminuir la desigualdad generada por la propiedad privada y el
mercado, pero siempre con el gasto social es importante, tiene un impacto
mayor. Hay países como Alemania o Italia, por ejemplo, que tienen un
Indice de Gini (que es el que mide la desigualdad), antes de
impuestos y transferencias, similar al de Chile: de 0,50. Pero
después de impuestos y transferencias este indicador cae a 0,30, es
decir, unos 20 puntos. En Chile, en cambio, el Gini sube después
de impuestos, o sea, en Chile los impuestos aumentan la desigualdad.
Y después de las transferencias, cae apenas tres puntos: de 0,52 a
0,49. La diferencia está, evidentemente, en el sistema tributario.
Esto
se contrapone totalmente con las ideas que durante la decada de los
90' enarbolaron tanto academicos y economistas de derecha y (que se
dicen) de izquierda, que planteaban que el camino para solucionar la
desigualdad no era una reforma tributaria sino el gasto social.
Gente como Eduardo Engel planteaba que el sistema tributario tenia
que garantizar la eficiencia y la eficacia, pero para distribuir e
igualar, estaban las politicas sociales. Esa idea está presente
desde los ‘80, porque la mirada que tenía el gobierno militar de
esa época fue que lo importante era el crecimiento economico, y que
eso bastaba para lograr una mejor distribución del ingreso; algo que
nuevamente escuchamos hoy en la UDI. Como sabemos, después en los
‘90, el SII encargó un estudio a un grupo de académicos de la
Universidad de Chile (Engel, Galetovic y Raddatz) sobre impuestos y
distribución del ingreso, y la conclusión fue que lo importante era
el gasto público y que los impuestos no servían para redistribuir.
Esta
opinion, que hoy refutamos, se basaba en dos razones. Primero, en
ese minuto no se sabía de la importancia de las utilidades
acumuladas en el FUT (Fondo de Utilidades Tributarias) y,
entonces, al igual que como se hace en la mayoría de este tipo de
estudios, se consideraron sólo las rentas declaradas por las
personas, que comprenden los retiros, pero no las utilidades
retenidas en las empresas. Si se imputan esas utilidades a sus
dueños, la conclusión es distinta, pues hay que considerar que dos
tercios de las utilidades anuales se retienen. Entonces, el impacto
de cualquier reforma que aumente los impuestos sobre las rentas del
capital será distinto dependiendo de si se consideran o no esas
rentas. En segundo lugar, faltó simular el impacto en la
distribución del ingreso de una reforma que cambiara radicalmente la
forma en que se recauda, haciéndola similar a los países
desarrollados, en donde el 60% de los ingresos tributarios provienen
de impuestos a la renta y el 40% de impuestos al consumo. En
Chile, la relación es exactamente la inversa.
En cambio, la reforma que Piñera deberia proponer para que realmente se produzca un cambio en nuestro inequitativo sistema tributario. Gravar a los empresarios en base devengada. Hoy las utilidades de las empresas pagan el 17% y solo cuando se distribuyen pagan la tasa del global complementario. Aquí decimos que es mejor que esa utilidad pague inmediatamente el impuesto. Esa es la única fuente importante de recursos. Y ahí está la gran inequidad. O sea, si uno quiere hablar de un sistema más equitativo no hay otra que aumentar los impuestos a las rentas del capital.
A
pesar de esto, pueden haber tambien otras formas de apuntar a lo
mismo. Por ejemplo, subir bastante la tasa de primera categoría es
bueno, iria en la misma línea.
Concretizando
estas ideas, lo que tenemos hoy es una escala del global
complementario, que va desde 0 a 40%. En el estudio de Jorrat, se
plantea que tributar un 40% es muy alto y propone bajar esa tasa a
30%. según él, con ese cambio se logra un efecto tremendo, porque
hoy dos tercios de las utilidades solo pagan el 17%. Lo importante
es que paguen un impuesto más alto y en el momento en que se generan
las ganancias. En un sentido mucho más tecnico, Jorrat nos dice
que deberiamos evaluar dejar la recaudación constante por parte de
SII, porque basicamente con esa propuesta sobre el global
complementario, no se estaba pensando en aumentar el volumen de lo
recaudado (cuantitativamente) sino simplemente ver si el sistema
podía ser más distributivo, si se lograba mayor equidad. Jorrat nos
dice que si hacemos ese cambio, recaudamos un montón de plata para
el Fisco a costa de los que tienen más dinero. Ahora, siguiendo en
la linea de la distribucion, ¿Qué pasa si esa plata la destino a
bajar el IVA? Entonces Jorrat nos dice que podíamos bajar el IVA
hasta un 6%. Y entonces ahí sí que la política tributaria
tiene un impacto importante, según el estudio de Jorrat, Cantallopts
y Sherman.
Para finalizar las aplicaciones del estudio de Jorrat, según él, de aplicarse un impuesto de 25 o 30% para el decil más rico, teniendo un buen control del SII, si se puede lograr un cambio sustantivo en la distribución de ingresos. Lo que pasa es que hoy por hoy, la tasa efectiva de cobro de impuestos no está ni cerca, estando cercana al 13%.
Ahora,
con estos cambios, tenemos que tener completamente claro que no
vamos a llegar a lo que pasa en Italia o Alemania, donde el Gini
baja del 0,5 al 0,3; porque hay una cosa de logica inmersa aca: en
los países ricos, son todos más ricos, entonces todos pueden pagar
impuestos. Aquí en Chile, en cambio, el 80% de la población está
exenta de impuestos, por un tema de que los sueldos son bajos en
Chile.
Ahora, comparemos esta opinion con la vision de Eduardo Engel, uno de los principales economistas liberales de la Concertacion. Jorrat propone bajar el IVA hasta un 6%, un cambio drástico. Según Engel, sin embargo, los cambios en el IVA pueden terminar perjudicando a los más pobres. En la Tercera de hace algunas semanas, él daba el ejemplo de que si se elimina el IVA a los alimentos, las personas de menos recursos ganan, porque pagan menos impuestos, pero también pierden, porque el IVA que pagan los ricos, que financia el gasto público que beneficia a los más pobres, no estará disponible. Según Engel, “por cada peso que los hogares pobres ahorran en IVA pierden el equivalente a tres pesos en gasto público que los beneficiaba”.
Frente
a esto, se dice que argumento
es correcto, bajo el supuesto que la disminución de IVA no se
compensa con el aumento de otro impuesto.
Sin embargo, siguiendo el mismo ejemplo, si se elimina el IVA a los
alimentos y en su remplazo se sube el impuesto personal a la renta de
los hogares ricos, de tal forma que la recaudación no cambie, el
resultado es mejor todavía: los hogares pobres ahorran el IVA y no
pierden nada, porque el gasto público sería el mismo. Es decir, si
solo nos importara la progresividad de los impuestos, lo mejor sería
eliminar el IVA y subir el impuesto progresivo a la renta.
En este cambio tributario, debemos ver la totalidad del sistema impositivo en Chile. Ademas de las rentas de capital y el IVA, tambien esta el tema de los impuestos a las externalidades negativas. Ahí hay un déficit. No existen impuestos a las externalidades negativas en Chile, salvo lo que le cobramos al tabaco. Pero en el caso de los combustibles, le cobramos más al que contamina menos (con menores impuestos al diesel, a las mineras e industrias, etc). Habría que subir mucho eso. Lo mismo las bebidas alcohólicas. Pagan poco impuesto. También hay que otros vacíos, como el de la renta presunta en el caso de las empresas de transporte.
Para finalizar, viendo la la propuesta Piñera, que se nos ha explicado que pretende elevar a 20% el impuesto de primera categoría, bajar el de segunda categoría y modificar algunas exenciones tributarias. ¿Sirve para algo? Bueno, aca decimos que la única forma de lograr un avance significativo en equidad tributaria es incrementar la tributación de las rentas del capital para aproximarla a la de las rentas del trabajo. Esto se logra cambiando la tributación en base a retiros por una en base devengada, o bien, elevando sustantivamente la tasa de primera categoría. En ese sentido, el incremento de la tasa de primera categoría a 20% iría en la dirección correcta, pero su magnitud es bastante moderada, por lo que no creo que tenga un impacto significativo. Si a eso se agrega la disminución de los impuestos personales y lo que señaló el Presidente en cuanto a que se reduciría la tributación de las PYMES, el impacto en equidad por parte del sistema tributario deberia ser nulo.
A esto tenemos que agregar la idea de bajar la tributacion a la renta de todos los trabajadores, dependientes y no-dependientes. En la materia, se dice que este tipo de cambios puede tener un costo fiscal significativo, además de afectar negativamente la progresividad. Hay que tener en cuenta que en la actualidad el 83% de las personas naturales está exenta del impuesto a la renta, por lo tanto esta medida beneficia sólo a las personas del quintil más rico: aproximadamente 1,5 millones de chilenos.
